Kontrola NIK: Nielegalne decyzje o warunkach zabudowy

Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła wyniki kontroli w gminach z zakresu wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W większości skontrolowanych gmin stwierdzono przypadki wydawania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem przepisów prawa. Postępowania były prowadzone nierzetelnie i niedokumentowane odpowiednio, a nadzór nad wykorzystaniem nieruchomości objętych tymi decyzjami był nieskuteczny. 

Wyniki kontroli decyzji o warunkach zabudowy NIK 

W połowie kontrolowanych gmin dokumenty planistyczne nie były aktualizowane lub były przygotowywane nieprawidłowo. Ponadto żadna z kontrolowanych jednostek nie przeprowadzała rzetelnych analiz dotyczących wpływu wydanych decyzji o warunkach zabudowy na przyszłe wydatki związane z zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury dla tych nieruchomości. Chociaż infrastruktura budowana za środki publiczne zwiększała wartość nieruchomości, gminy nie naliczały opłat adiacenckich, co NIK oceniła jako działanie niegospodarne. Izba zwraca także uwagę na wysokie ryzyko wystąpienia konfliktu interesów oraz mechanizmów korupcyjnych w części skontrolowanych jednostek.

Zasadniczo polityka przestrzenna powinna opierać się na miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Niemniej jednak, według danych Głównego Urzędu Statystycznego, w roku 2020 udział powierzchni objętej obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego stanowił jedynie 32% terytorium Polski, potwierdza to również analiza wykonana przez firmę OnGeo.pl: Pokrycie MPZP, jaki obszar Polski ma plan zagospodarowania. OnGeo, jako jedyny podmiot w Polsce prowadzi rejestr MPZP dla każdej gminy w Polsce. 

W przypadku terenów nieobjętych MPZP, sposób ich zagospodarowania oraz realizacji inwestycji określany jest poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy (WZ) oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W samym tylko roku 2022 wydano prawie 140 tysięcy decyzji o warunkach zabudowy, a niecałe 25 tysięcy dotyczyło ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wysoka liczba wydanych decyzji o WZ prowadzi do rozproszenia nowych osiedli, co często zmusza gminy do budowy lub doprowadzenia do tych osiedli dróg, wodociągów, kanalizacji, sieci energetycznych, szkół i innych infrastrukturalnych elementów. Rozpraszanie zabudowy miejskiej nie jest zjawiskiem ograniczonym tylko do Polski; urbanistyka zna je również pod terminami „rozlewanie się miast” lub „niekontrolowana suburbanizacja”. Eksperci z Polskiej Akademii Nauk w Komitecie Przestrzennego Zagospodarowania Kraju oszacowali koszty tego zjawiska w roku 2019 na około 84 miliardy złotych, więcej o wynikach tego oszacowania pisaliśmy w artykule: NIK: Chaos przestrzenny generuje miliardowe straty.

Kluczowe ustalenia kontroli NIK 

Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że władze wykonawcze gmin podejmowały decyzje dotyczące warunków zabudowy z naruszeniem przepisów prawa.

Z przeprowadzonych kontroli wynika, że 85% postępowań administracyjnych prowadzonych przez skontrolowane urzędy było nieprawidłowych. NIK zidentyfikowała liczne naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu przestrzennym, przepisów RODO oraz wewnętrznych regulacji. Postępowania były prowadzone i dokumentowane niesumiennie, a obowiązki sprawozdawcze wykonywane niewłaściwie. W dwunastu z piętnastu kontrolowanych urzędów wykryto błędy lub nierzetelność w działaniach.

Urzędy gmin zazwyczaj były dobrze przygotowane pod względem organizacyjnym do wydawania decyzji dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak, dokumenty planistyczne w połowie gmin nie były aktualizowane lub brakowało w nich wszystkich niezbędnych elementów. Inny problem stanowił niski poziom pokrycia powierzchni gmin miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Na dzień 30 czerwca 2023 r. obejmowały one jedynie 13% powierzchni piętnastu skontrolowanych gmin, co jest niewystarczające do realizacji celów polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Warto pamiętać, że niekontrolowana urbanizacja może prowadzić do pogorszenia warunków życia mieszkańców oraz obniżenia jakości przestrzeni publicznej. Sporządzanie planów zagospodarowania nie jest obowiązkowe. Zgodnie z ustawą o planowaniu, gmina określa w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszary, dla których zamierza sporządzić MPZP. Mimo to, pięć skontrolowanych gmin nie przygotowało MPZP w sytuacji, gdy w Studium określono tereny wymagające takiego planu.

Wyniki kontroli w liczbach

Na obszarach, gdzie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zarządzanie przestrzenią w skontrolowanych gminach opierało się na wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sumie wydano ponad 11 tysięcy takich decyzji. Najwięcej z nich dotyczyło gminy Białe Błota (1598), a najmniej gminy Stare Kurowo (174). 

Według NIK, częste stosowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podczas zarządzania przestrzenią nie sprzyjało osiągnięciu ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gmin. Wydawanie tych decyzji było związane z konkretnymi inwestycjami, nawet gdy nie były one zgodne z koncepcją zagospodarowania terenu określoną w Studium. Niemal 29% skontrolowanych decyzji było sprzecznych z dopuszczalnym przeznaczeniem wskazanym w dokumencie. Gminy tłumaczyły, że Studium nie jest prawem miejscowym, a organ nie ma możliwości odmowy wydania decyzji, jeśli nie było MPZP i wszystkie wymagania formalne wniosku zostały spełnione.

Gminy nie przeprowadzały badań dotyczących wpływu wydanych decyzji o warunkach zabudowy na przyszłe koszty związane z uzbrojeniem terenu. W międzyczasie skontrolowane urzędy przeznaczyły na rozwój infrastruktury (drogi, oświetlenie, wodociągi) łącznie około 663 mln zł. Według Najwyższej Izby Kontroli, urzędy powinny prowadzić takie analizy, ponieważ wydatki publiczne muszą być racjonalne i zgodne z zasadami osiągania najlepszych efektów z dostępnych środków oraz optymalnego doboru metod i narzędzi do realizacji zamierzonych celów.

Gminy nie naliczały opłaty adiacenkiej

Ustawa dotycząca gospodarki nieruchomościami umożliwia pobieranie opłaty adiacenckiej. Jest to opłata określana na podstawie wzrostu wartości nieruchomości, który wynika z rozwoju infrastruktury finansowanej ze środków publicznych. Ogromne sumy, które gminy zainwestowały w rozwój infrastruktury technicznej, przyczyniły się do zwiększenia wartości sąsiednich nieruchomości. Jednak żaden z kontrolowanych urzędów nie naliczał ani nie pobierał odpowiednich opłat z tego tytułu. W rezultacie kontrolowane gminy nie uzyskały żadnych przychodów z tytułu opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości. Władze gmin tłumaczyły ten brak niechęcią do nakładania na swoich mieszkańców dodatkowych obciążeń finansowych. Według Najwyższej Izby Kontroli, gminy nie powinny rezygnować z przysługujących im źródeł dochodów, ponieważ w ten sposób ograniczają swoje możliwości wykonywania nałożonych na nie zadań. Tym bardziej, że zgłaszane przez gminy potrzeby związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy wynosiły łącznie ponad 85 mln zł.

Decyzje o warunkach zabudowy były wydawane niezgodnie z zasadami

Decyzja o WZ może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione są odpowiednie warunki. Tymczasem w aż 85% przypadków (539 z 633) decyzje były wydane nieprawidłowo. Nieprawidłowości wystąpiły w dwunastu z piętnastu skontrolowanych urzędów i polegały na nierzetelności, niezgodności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu, RODO lub wewnętrznymi regulacjami. Najwięcej uchybień wykryto w Kłodawie oraz Żaganiu, gdzie podczas kontroli zakwestionowano wszystkie zbadane sprawy. Problemy dotyczyły m.in. 

• opóźnień w wydawaniu decyzji o WZ, 
• braku wymaganych uzgodnień, mechanizmów dotyczących konfliktu interesu, 
• braku należytego dokumentowania postępowania,
• pomijania przepisów RODO.

Wyniki kontroli wskazują, że nadzór nad wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy był nieskuteczny. Nieprawidłowości w tym zakresie wykryto we wszystkich urzędach. Polegały one między innymi na niedostatecznym ewidencjonowaniu wydanych decyzji, błędach w sporządzonych raportach oraz braku przekazywania marszałkowi województwa decyzji dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego. Żaden z urzędów gmin nie opracował procedur mających zapobiegać konfliktom interesów. Brak nadzoru, niekompletna dokumentacja i ignorowanie przepisów, które wykryto w trakcie kontroli, stwarzają wysokie ryzyko wystąpienia konfliktu interesów lub mechanizmów korupcjogennych.

Niewłaściwy nadzór dotyczył także użytkowania nieruchomości, wobec której wydano już decyzję o warunkach zabudowy. W sześciu gminach odkryto tereny, na których bezprawnie zmieniono przeznaczenie nieruchomości. Zmiany te polegały na prowadzeniu dużych (łącznie 203 ha) odkrywkowych działalności górniczych, które zakłócały porządek przestrzenny i niszczyły walory krajobrazowe. Skutkiem tego było obniżenie przez przedsiębiorców podstaw opodatkowania podatkami stanowiącymi dochody gminy w sumie prawie 5 mln zł za okres objęty kontrolą.

Wnioski po kontroli NIK

Najwyższa Izba Kontroli nie przedstawia wniosków systemowych, ponieważ podczas kontroli weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy dotyczącej planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz niektórych innych ustaw.

W trakcie kontroli skierowano dwa zawiadomienia do prokuratury, co doprowadziło do wszczęcia postępowań dotyczących niedopełnienia obowiązków służbowych przez wójtów.

Niezależnie od wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych, NIK podkreśla znaczenie wzmocnienia kontroli zarządczej nad realizacją zadań oraz konieczność bardziej efektywnego korzystania z opłat adiacenckich, aby przynajmniej częściowo zrównoważyć wydatki związane z realizacją inwestycji infrastrukturalnych.

Źródło: nik.gov.pl