Plan ogólny i inne zmiany w planowaniu przestrzennym. Wywiad z ekspertem

Czym jest plan ogólny gminy, rejestr urbanistyczny i zintegrowany plan inwestycyjny? Na czym polegają zmiany zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy? Zapraszamy do wysłuchania odcinka podcastu o nowej reformie planistycznej. Naszym gościem jest Piotr Łuszczyk, urbanista i autor bloga planzabudowy.com. 

Zapraszamy do wysłuchania całej rozmowy na naszym kanale na platformie YouTube oraz na Spotify

Wywiad z Piotrem Łuszczkiem w ramach podcastu “Wspólna Przestrzeń”. Z ekspertem rozmawiała Róża Mituś

Róża Mituś: Moim i Państwa gościem jest Piotr Łuszczek, urbanista i autor bloga planzabudowy.com. W dzisiejszym odcinku "Wspólnej Przestrzeni" będziemy mówić o nowych narzędziach wprowadzonych w ramach reformy planistycznej - planie ogólnym gminy, rejestrze urbanistycznym, zintegrowanym planie inwestycyjnym i innych. 

Przypomnijmy, jakie zmiany przyniosła reforma planistyczna

Piotr Łuszczek: Mamy sześć kluczowych elementów, które zostały zmienione, a jednym z głównych elementów tej rewolucji jest wprowadzenie planu ogólnego, który będzie zastępował studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy bądź miasta. Mamy również nowy rozdział w ustawie dotyczący partycypacji społecznej. To są korekty związane z konsultacje konsultacjami społecznymi. Mamy także duże zmiany w zakresie udostępniania danych planistycznych i decyzji z nimi związanych. Ustawodawca zaproponował uproszczoną formę procedur sporządzania planów miejscowych w szczególnych przypadkach. 

Kolejny element to zmiana warunków wydawania decyzji o warunkach zabudowy w momencie, kiedy nie mamy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze. Dalej mamy nową platformę urbanistyczną - rejestr urbanistyczny - zarządzany przez organy administracji centralnej. I ostatnim - zintegrowany plan inwestycyjny, czyli specjalny rodzaj planu miejscowego, który ma polegać na współpracy inwestora, bądź inwestorów, z samorządem na podstawie umowy urbanistycznej, która określa zasady i jasno precyzuje zadania po każdej ze stron.

Co będzie określać plan ogólny?

Plan ogólny będzie określać strukturę funkcjonalno-przestrzenną gminy lub miasta. Będzie to dokument, który zastąpi wspomniane wcześniej studium. Dokument ten będzie obowiązkowym dokumentem planistycznym który zyska rangę aktu prawa miejscowego. Gminy mają czas na sporządzenie planu ogólnego do końca 2025 roku, czyli obowiązuje nas tzw. 2-letni okres przejściowy, który w praktyce może okazać się zbyt krótki. 

Główne założenia tego dokumentu jest takie, że będzie to akt planowania przestrzennego uchwalony przez radę gminy, obowiązujący na takich samych prawach co miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To duża zmiana, bo jak wiemy studium to dokument wewnętrzny, czyli jedynie forma strategii gminy. Plan ogólny będzie miał przełożenie na wszystkie kolejne dokumenty planistyczne - decyzje WZ i nowe mpzp oraz plany rewitalizacji i inne. Sam plan ogólny ma wskazywać przeznaczenie danego terenu, czyli funkcje na całym obszarze gminy i miasta, określone jako katalog stref planistycznych.

Plan ogólny nie ma kształtować sposobu wykonywania prawa własności, czyli w praktyce nie powinien wpływać na wartość nieruchomości. To znaczy, że nie powinien powodować roszczeń odszkodowawczych, np. w przypadku zabrania prawa zabudowy. Taki sposób wykonywania prawa własności powinien zostać ustalony. Jednak już wiemy, że temat własności budzi spore kontrowersje. Póki co nie wiemy, w jakim kierunku pójdzie orzecznictwo. 

Właśnie najważniejsze jest to, że plan ogólny ma wiązać i plany miejscowe i decyzje o warunkach zabudowy. Jeśli chodzi o decyzje o warunkach zabudowy, to w praktyce niestety nadal będzie chaos, ale być może nieco bardziej racjonalny. Plan ogólny ma być formą bardzo zwięzłą, krótką i tak naprawdę ma stanowić meritum sprawy, czyli to, co faktycznie ma obowiązywać. Niekoniecznie będzie poruszać te wszystkie zagadnienia, które wynikają z zasad ochrony środowiska czy dziedzictwa kulturowego. 

Czyli posumujmy główne elementy planu ogólnego

Można wyróżnić takie cztery główne elementy, które będą istotne:

• Po pierwsze strefy planistyczne, czyli ustalenie funkcji przeznaczeń poszczególnych terenów. Ten katalog stref jest już jednoznacznie narzucony i występuje taka sama standaryzacja na poziomie krajowym. Ustalono, w jakich ramach nazewnictwa gminy i miasta mogą się poruszać ustalając tą strukturę funkcjonalno-przestrzenną. 
• Drugim takim bardzo istotnym elementem jest obszar uzupełnienia zabudowy, czyli jeżeli gmina w swojej strategii rozwoju zdecyduje się na kontynuację rozwoju także poprzez wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Obszary uzupełnienia zabudowy wyznacza się w planie ogólnym gminy. Jeśli taki obszar nie będzie wyznaczony, to będzie jednoznaczne z tym, że właściwie sposób prowadzenia polityki przestrzennej przez dany samorząd musi odbywać się wyłącznie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
• Po trzecie fakultatywne obszary zabudowy śródmiejskiej, które jednak dotyczą większych miast, gdzie wchodzą również inne przepisy prawa budowlanego, umożliwiające zbliżenie się budynku do siebie oraz inne warunki techniczne umożliwiające bliską zabudowę. I
• Po czwarte - standardy dostępności do usług publicznych, gdzie chodzi o tereny mieszkaniowe w oderwaniu od infrastruktury społecznej. Tutaj ustawodawca dał dowolność samorządom i to one mają decydować, czy takie standardy chcą ustalać czy nie. 

Ustawa przewiduje także nowości w zakresie partycypacji społecznej w procedurach planistycznych. O czym mowa?

Nowości jest sporo, natomiast według mnie większość z nich jest kosmetyczna. W przypadku partycypacji społecznej ustawodawca tworzy zupełnie nowy rozdział, wyróżniając ten element planowania przestrzennego, jako bardzo istotny w całym procesie. Pojawia się nowe pojęcie interesariusze, które określa wszystkich zainteresowanych biorących czynny udział w procedurze planistycznej. Zmieniono także trochę zasady konsultacji społecznych, czyli wykładania projektów miejscowych planów do publicznego wglądu. Jeżeli chodzi np. o dyskusje publiczne, to aby zwiększyć możliwość udziału mieszkańców, określono, że te dyskusje mają się odbywać po godzinie szesnastej, czyli po godzinach pracy, co nie było częstą praktyką. Postarano się również o zwiększenie dostępności do informacji przestrzennej poprzez nowe narzędzie - rejestr urbanistyczny. Na to ostatnie musimy jednak trochę poczekać, bo przepisy przejściowe jasno wskazują, że ta dostępność powinna zaistnieć dopiero w 2026 roku. 

Rozszerzono troszkę katalog możliwych form konsultacji społecznych, jednak wciąż nie jest to wielka rewolucja. Z tego zbioru form konsultacji na uwagę zasługuje m.in. dyskusja publiczna oraz publikacja projektu planu miejscowego, chociażby na Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Doszły także takie elementy jak konieczność udostępnienia też tego projektu nie tylko na BIP, a także na oficjalnej stronie gminy. Jest mowa także o możliwości konsultacji w wybrane dni u głównego projektanta odpowiedzialnego za wykładany dokument. 

Wydłużono czas konsultacji społecznych, ale z drugiej strony skrócono czas na składanie uwag, więc i tu zakładam, że po prostu stwierdzono, że zdecydowanie lepszy dla partycypacji będzie dłuższy okres możliwości zapoznania się z dokumentem niż możliwości składania uwag. 

Przed zmianami procedura dotycząca uchwalania planów miejscowych trwała całe lata. Czy podjęto próbę uproszczenia tego procederu?

Próbowano skrócić czas procedury formalno-prawnej, czyli tej dotyczącej opiniowania projektów planów miejscowych i ich uzgadniania. Stworzono też pakiet trybów przyspieszonych. W ustawie wypisano 11 szczególnych przypadków, kiedy można zmienić plany miejscowe, czyli nie uchwalać zupełnie nowych planów, a jedynie zmienić obowiązujące w jakimś zakresie. Te jedenaście przypadków cechują się bardzo szybką procedurą. Jedną z nich jest chęć szybka realizacja inwestycji OZE, głównie farm fotowoltaicznych. Praktyka pewnie pokaże, jak to będzie działać. 

Trzeba jednak pamiętać, że przeciąganie fazy projektowej nowych planów miejscowych nie wynika często z długich procedur administracyjnych, tylko po prostu decyzji politycznych bądź braku uzyskania jakiegoś konsensusu w konsultacjach społecznych co do wyglądu danej przestrzeni. I te projekty leżakują w tych szufladach urzędowych i mogą tak leżeć parę lat, aby znowu podjąć jakiś trudny temat. Jeżeli chodzi o te plany miejscowe, to wprowadzono zapis, który mówi o możliwości równoczesnego opracowywania planu ogólnego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotnym będzie jednak kolejność uchwalania, bo oczywiście plan miejscowy jest wynikową ustaleń planu ogólnego. 

Ciekawym, a jednocześnie kontrowersyjnym zapisem jest brak konieczności powtarzania konsultacji społecznej w przypadku opracowywania projektu mpzp. Oczywiście władze gminy mają możliwość przeprowadzenia ponownych konsultacji, jednak ostateczna decyzja będzie należała do organów wykonawczych gminy. 

Wydawanie warunków zabudowy nie będzie już chyba takie beztroskie, prawda?

Nie będzie takie beztroskie przez to, że decyzje w sprawie budowy będą musiały opierać się o plan ogólny, a nie jak wcześniej o “widzimisię” urzędników. Druga rzecz istotna przy tych decyzjach, to jest rezygnacja z zasady dobrego sąsiedztwa, jeżeli chodzi o kontynuację funkcji. W tym momencie, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy, trzeba przeprowadzić tzw. analizę urbanistyczną, która polegała na sprawdzeniu, czy funkcja inwestycji planowana przez inwestora, znajduje się już w obszarze analizowanym. Chodziło wówczas o dostosowanie parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu nowej inwestycji do otoczenia istniejącej zabudowy. W tym momencie zniesiono warunek kontynuacji tej funkcji i według mnie jest to dobry zabieg. 

Trzeci element to właśnie doprecyzowanie pojęcia obszaru analizowanego w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Przykładowo w ustawie z 2003 r. mamy zapis o minimalnym zasięgu, czyli 3-krotności szerokości działki, a nie mamy o maksymalnym. W praktyce okazywało się, że decyzję o warunkach zabudowy można było otrzymać na dowolną inwestycję, jeśli skorzystało się z trybu odwoływania się od negatywnej decyzji do samorządowych kolegiów odwoławczych. I nowa ustawa precyzuje ten zapis. 

Niestety mamy również czwarty element, czyli taki odgórny termin obowiązywania decyzji. Jest to termin 5-letni. Niestety ustawodawca wycofał się z pierwotnego zamysłu, który był jeszcze w projekcie ustawy, na etapie konsultacji społecznych, że ten termin będzie dotyczył także decyzji już prawomocnie obowiązujących, wydanych przed wejściem w życie ustawy i podpisanej przez prezydenta. W tym momencie wiemy, że okres 5-letni będzie dotyczyć tylko tych decyzji, które de facto będą wydawane po wrześniu 2023 roku. To bardzo niekorzystny zapis jeżeli chodzi o środowisko urbanistów. Okazuje się, że tak na prawdę trochę zostajemy z problemem tych decyzji administracyjnych, które w szufladzie cały czas leżą i które cały czas wpływają na wartość nieruchomości i właściwie są wielką niewiadomą. Nie wiemy przecież, czy te decyzje kiedykolwiek będą skonsumowane. Prawdopodobnie większość z nich nie, natomiast ich uwzględnianie mocno zakłóca racjonalne planowanie.

Czy właściciel mógłby domagać się odszkodowania z tytułu zmiany prawa, jeśli cofnięto by decyzję o warunki zabudowy?

Pytanie czy faktycznie mógłby się domagać, ponieważ na te uzyskane już decyzje prawomocne obowiązywały termin pięcioletni. Także ten właściciel nieruchomości miałby jednak 5 lat na uzyskanie pozwolenia na budowę. W momencie uzyskania pozwolenia na budowę obowiązuje już przecież innym termin związany z pozwoleniem na realizację inwestycji. 

To jest sprawa sporna, czy faktycznie jakieś odszkodowania za utratę wartości tej nieruchomości po tych 5 lat, jest zasadne. Natomiast to jest jeden z elementów, gdzie właśnie wycofano się na etapie projektu. Drugim takim kontrowersyjnym zapisem były zapisy dotyczące opłaty planistycznej. Rozmowa o podatkach zawsze jest kontrowersyjna, więc tutaj były też takie dość restrykcyjne uregulowania tej opłaty, z których też zrezygnowano. 

Powiedzmy trochę więcej na temat rejestru urbanistycznego

Rejestr urbanistyczny to właśnie jeden z najważniejszych elementów cyfryzacji, planowania przestrzennego. Taki efekt wynikowy tych wszystkich działań, które właściwie już zostały zainicjowane dwa lata temu. Mieliśmy już aktualizację rozporządzenia do projektu planu miejscowego, aktualizację rozporządzenia do studium, a także taką małą nowelizację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wprowadziła wymóg tworzenia danych przestrzennych. Teraz mamy kolejny nowy rozdział dotyczący rejestru urbanistycznego w ustawie. To pokazuje też rangę tego elementu związanego z udostępnianiem dokumentów, projektów, wszelkiego rodzaju decyzji, rozporządzeń wójtów, burmistrzów i prezydentów. 

Rejestr to jedno docelowe miejsce wszystkich danych i informacji o planowaniu przestrzennym, czyli taka baza danych. Ma funkcjonować na platformie urbanistycznej, czyli zakładam, że w przyszłości, będzie jakaś taka platforma, która będzie przyjazna dla każdego mieszkańca, gdzie będzie można w łatwy sposób uzyskać informacje o obowiązujących dokumentach i tych, które są w trakcie procedowania. Funkcjonowanie tej platformy jest przypisane administracji centralnej. 

W tym momencie jest problem z uzyskiwaniem informacji o planowaniu przestrzennym w gminie, bo każda udostępniania je w innym sposób - raz bardziej, raz mniej intuicyjnie. Zatem na pewno sprawniej i łatwiej będzie odbiorcy, jeżeli ta platforma będzie jednolita i jeżeli te systemy, będą udostępniane w taki sam sposób, w każdym mieście w kraju. 

Docelowo rozdział dotyczący rejestru urbanistycznego wymusza wręcz tworzenie planów miejscowych i innych dokumentów planistycznych w wersji cyfrowej, wektorowej. Wydaje mi się, że docelowo to będzie mocno powiązane z udostępnianiem także danych przestrzennych na Geoportalu, czyli tej platformie urbanistycznej, o której wspominam wcześniej.

Generalnie zamysłem całej cyfryzacji jest, aby odejść od tej rastrowej formy dokumentu plastycznego i przejść w pełni na wersję wektorową, bardzo dokładną i o jednolitej standaryzacji dla całego kraju.

Czyli specustawa lex deweloper przejdzie do lamusa?

Tak, natomiast trzeba troszkę na to poczekać, bo znowu mamy przepisy przejściowe. Pojawia się coś takiego jak zintegrowany plan inwestycyjny, który można powiedzieć jest takim “lex deweloper na sterydach”. O co chodzi? 

Lex deweloper to specustawa, czyli ustawa dodatkowa do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która pozwala na realizację wyłącznie zabudowy mieszkaniowej na wniosek inwestora i po wyrażeniu zgody na procedowanie takiego projektu przez radę gminy. Zintegrowany plan inwestycyjny to będzie coś podobnego. Jednak będzie to forma po prostu takiego specjalnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego gmina, lub miasto, nawiązuje ścisłą współpracę z konkretnym inwestorem. Tak naprawdę to będzie szczególny plan miejscowy, który także będzie w pierwszej kolejności musiał zostać zainicjowany i uchwalony przez radę. Docelowo powinno działać dla takich dużych inwestycji, gdzie inwestor będzie mógł się zadeklarować do realizacji jakichś inwestycji uzupełniających związanych z kompetencjami gminy.

Natomiast powiedzmy, że to są te właśnie dodatkowe negocjacje, to są te różne zarządzenia prezydentów bądź burmistrzów, które narzucają na inwestorów w momencie realizacji inwestycji, np. dołożenie się do realizacji dróg bądź realizacji jakichś innych inwestycji związanych z celami publicznymi. W takich przypadkach powstanie tzw. umowa urbanistyczna, która będzie podpisywana przez stronę samorządową i inwestorów. To tam będą jasne zasady i deklaracje z każdej ze stron. W przypadku ZPI mamy skrócony okres opiniowania i uzgodnień. Konsultacje społeczne są narzucone, natomiast jest określony maksymalny termin, jaki może być konsultowany. Te konsultacje mogą odbywać się w zależności od tego, jak bardzo na tę partycypację dany samorząd ma nacisk. Tutaj jest jasno określone, że to mają być maksymalnie trzy tygodnie, aby procedować ten dokument w szybkim czasie.

No i ostatecznie w 2026 roku ten ten zapis ma całkowicie zastąpić tzw. ustawę lex deweloper.

Jakie szanse daje nam zmiana ustawy? Jakie efekty może nam przynieść?

To wszystko jest w rękach poszczególnych samorządów. Jak bardzo racjonalnie i jak rzetelnie podchodzą do gospodarowania tą przestrzenią. Mam jednak odczucie, że pod względem czysto urbanistycznym mnogość zmian w tej nowelizacji nie do końca może być adekwatna do jakości tych nowych rozwiązań. To znaczy mamy bardzo długi, bo dwuletni okres przejściowy, który narzuca wprowadzenie planów ogólnych. Jest to dość okres krótki, zważywszy na to, że wszystkie gminy w Polsce będą musiały ten dokument przygotować bez dodatkowego wsparcia finansowego ze strony administracji centralnej. Wiele gmin może na to się nie decydować. Prawdopodobnie ten okres przejściowy może się także przez to wydłużyć.

Z drugiej strony jest także zagrożenie, że jeżeli gminy nie zdążą, to całkowicie zablokuje możliwości inwestycyjne.