Nieruchomości Skarbu Państwa: ponad 5 tys. działek poza ewidencją, 62,6% użytkowanych bez tytułu prawnego

Najwyższa Izba Kontroli opublikowała w sierpniu 2026 r. wyniki kontroli zarządzania nieruchomościami Skarbu Państwa przez starostów i prezydentów miast. Obraz wyłaniający się z raportu jest niepokojący: ponad 5 tys. nieruchomości Skarbu Państwa nie zostało ujętych w ewidencji zasobu, a podczas oględzin 503 działek w 15 z 16 badanych jednostek NIK stwierdziła 315 przypadków użytkowania bez tytułu prawnego albo sytuacji, w których starosta nie wiedział, czy korzystający miał do tego prawo. Co to oznacza dla rynku nieruchomości i co powinien wiedzieć każdy, kto kupuje lub analizuje grunty w pobliżu terenów publicznych?

Co NIK sprawdzała i gdzie

Kontrola objęła 17 jednostek - 12 starostw powiatowych, 4 urzędy miast na prawach powiatu oraz 1 powiatową jednostkę organizacyjną. Badany okres to lata 2022-2025. Przedmiotem kontroli było zarządzanie nieruchomościami nierozdysponowanymi, czyli gruntami zabudowanymi i niezabudowanymi należącymi do Skarbu Państwa, które nie zostały przekazane ani formalnie udostępnione żadnemu podmiotowi.

Na koniec 2024 r. 16 skontrolowanych jednostek prowadziło ewidencje obejmujące łącznie ponad 15 tys. działek, z czego ponad 80% stanowiły właśnie nieruchomości nierozdysponowane. Kontrola objęła 17 jednostek spośród 314 powiatów i 66 miast na prawach powiatu działających w Polsce. Wyników kontroli nie można więc traktować jako statystycznego obrazu całego kraju, choć pokazują one skalę problemów występujących w badanych jednostkach.

Pięć tysięcy działek-widm: co kryje ewidencja gruntów i budynków

Jednym z najpoważniejszych ustaleń był brak identyfikacji ponad 5 tys. nieruchomości, które według danych z ewidencji gruntów i budynków powinny figurować w ewidencji zasobu Skarbu Państwa, a nie figurowały. W różnych latach obejmowało to od 5 107 do 5 356 działek o łącznej powierzchni blisko 2 tys. ha.

Zaledwie dwa spośród szesnastu skontrolowanych starostw prowadziły ewidencję zgodną z katastrem nieruchomości. W pozostałych liczba niezaewidencjonowanych gruntów utrzymywała się na podobnym, wysokim poziomie przez cały badany okres. Zdaniem NIK, świadczy to o wieloletnim braku działań zmierzających do pełnej identyfikacji majątku publicznego.

NIK wskazuje m.in. na prowadzenie ewidencji w zwykłych arkuszach kalkulacyjnych zamiast w dedykowanych systemach informatycznych. Brakowało też mechanizmów bieżącego porównywania ewidencji zasobu z danymi EGiB oraz realnej współpracy między komórkami odpowiadającymi za zasób i za ewidencję gruntów.

Bezumowne korzystanie z gruntów Skarbu Państwa: skala zjawiska

NIK przeprowadziła oględziny 503 nieruchomości Skarbu Państwa w 16 kontrolowanych jednostkach. W 15 z nich stwierdzono 315 przypadków, czyli 62,6%, w których nieruchomości były użytkowane bez tytułu prawnego albo starosta nie dysponował wiedzą, czy podmiot korzystający z nieruchomości był do tego uprawniony.

Grunty najczęściej trafiały pod uprawy rolne lub były po cichu włączane do prywatnych posesji. Żaden z 17 skontrolowanych starostów nie wdrożył w latach 2022-2025 systemowych mechanizmów monitorowania bezumownego użytkowania. Kontrole prowadzono wyłącznie doraźnie, np. poprzez wizje lokalne czy przegląd systemów informacji przestrzennej.

Skutek był wymierny: w wyniku działań podjętych przez starostów podczas kontroli NIK nałożono na część użytkowników opłaty w łącznej wysokości 215,2 tys. zł.

Zasiedzenie gruntów publicznych: jak Skarb Państwa traci własność

Brak nadzoru nad nieruchomościami prowadzi do jednego konkretnego, nieodwracalnego skutku - zasiedzenia. Jeśli przez 20 lat (lub 30 lat w złej wierze) ktoś nieprzerwanie włada nieruchomością jak właściciel, czyli sprawuje tak zwane posiadanie samoistne, może nabyć do niej prawo własności w drodze postępowania sądowego (art. 172 Kodeksu cywilnego).

W samym tylko obszarze objętym kontrolą NIK stwierdziła 96 zakończonych przypadków zasiedzenia nieruchomości Skarbu Państwa o łącznej wartości 3,1 mln zł. W toku trwają postępowania dotyczące kolejnych gruntów, których wartość szacuje się łącznie na ponad 11,5 mln zł. W części tych postępowań Skarb Państwa rzeczywiście utracił własność nieruchomości w wyniku zasiedzenia.

Ponad 8 mln zł nieopłaconych podatków

Zaniedbania starostów kosztują nie tylko przyszłe dochody z dzierżawy czy sprzedaży. Mają też wymiar podatkowy, wszyscy kontrolowani starostowie wykazywali nieprawidłowości w realizacji obowiązków podatkowych. Dwóch z nich całkowicie zaniechało opłacania podatku od nieruchomości lub podatku leśnego od nierozdysponowanych gruntów. Pozostali obejmowali opodatkowaniem tylko część majątku, bo niekompletna ewidencja nie dawała nawet wiedzy o tym, co należy zgłosić.

Szacunkowe straty w podatku od nieruchomości i podatku leśnym za cały badany okres przekroczyły łącznie 8 mln zł. Tylko w jednym przypadku Radomia, kwota nieopłaconego podatku w latach 2022-2025 wyniosła 526,8 tys. zł, a nieprawidłowość trwała od 2005 r. Dopiero w trakcie kontroli NIK Rada Miejska podjęła uchwałę uchylającą wcześniejsze zwolnienie Skarbu Państwa z tego obowiązku.

Co raport NIK oznacza dla rynku nieruchomości

Raport NIK to nie tylko statystyki, ma bezpośrednie przełożenie na każdego, kto planuje zakup, dzierżawę lub analizę gruntu sąsiadującego z terenami publicznymi.

Po pierwsze - ewidencja zasobu Skarbu Państwa nie zawsze odpowiadała danym EGiB. NIK wykazała rozbieżności między tymi źródłami, dlatego przy analizie gruntów położonych w sąsiedztwie nieruchomości Skarbu Państwa warto zweryfikować zarówno dane ewidencyjne, jak i stan faktyczny terenu.

Po drugie - ryzyko bezumownego korzystania jest realne po obu stronach. Jeśli Twoja posesja graniczy z gruntem Skarbu Państwa i od lat korzystasz z jego fragmentu, warto sprawdzić, czy masz do tego odpowiedni tytuł prawny.

Po trzecie - dane EGiB są ważnym punktem wyjścia, ale powinny być konfrontowane z ewidencją zasobu Skarbu Państwa i stanem faktycznym. NIK wskazała, że w kontrolowanych jednostkach brakowało skutecznych mechanizmów bieżącego porównywania tych danych.

Co NIK rekomenduje - wnioski z kontroli

NIK skierowała wnioski zarówno do starostów i prezydentów miast, jak i do ministra odpowiedzialnego za budownictwo i planowanie przestrzenne. Najważniejsze z nich:

• Wzmocnienie nadzoru nad nieruchomościami nierozdysponowanymi pod kątem bezumownego użytkowania.
• Aktualizacja i uzupełnienie ewidencji zasobu o wszystkie nieruchomości wynikające z EGiB oraz usunięcie błędnych wpisów.
• Wprowadzenie mechanizmów bieżącego porównywania ewidencji zasobu z danymi katastralnymi.
• Coroczna inwentaryzacja wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa.
• Zmiany legislacyjne: ujednolicenie przepisów dotyczących ewidencjonowania nieruchomości komunalizowanych i ustawowe określenie minimalnego zakresu rocznych sprawozdań.

Część wniosków powtarza zalecenia formułowane przez NIK po wcześniejszej kontroli z 2023 r. (P/23/071), co pokazuje, że część wskazywanych problemów ma charakter długotrwały.

FAQ - najczęstsze pytania

Czym jest bezumowne korzystanie z nieruchomości Skarbu Państwa?

To sytuacja, w której podmiot prywatny, osoba fizyczna lub firma użytkuje grunt należący do Skarbu Państwa bez żadnej umowy: najmu, dzierżawy ani innego tytułu prawnego. Skarb Państwa może w takiej sytuacji dochodzić wynagrodzenia za bezumowne korzystanie oraz żądać opuszczenia nieruchomości. 

Czy można zasiedzieć działkę należącą do Skarbu Państwa?

Tak, nieruchomość Skarbu Państwa może zostać nabyta przez zasiedzenie, jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 172 k.c. wymagany jest okres 20 lat nieprzerwanego posiadania samoistnego w dobrej wierze albo 30 lat w złej wierze.

Jak sprawdzić, czy działka, którą chcę kupić, nie graniczy z nieuregulowanymi gruntami Skarbu Państwa?

Punktem wyjścia jest weryfikacja księgi wieczystej, danych EGiB oraz informacji o planowaniu przestrzennym. Jeżeli działka graniczy z nieruchomościami Skarbu Państwa, warto dodatkowo sprawdzić ich sposób użytkowania i zgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym. Sama analiza mapy nie zastępuje jednak badania księgi wieczystej ani profesjonalnej analizy prawnej.